Четыре года назад столичный парламент принял Кодекс города Москвы об административных правонарушениях. До этого в Москве действовало порядка 24 городских законов, в которых содержались нормы, устанавливающие административную ответственность. Эти законы не были унифицированы и зачастую были перегружены нормами общего характера.

О результатах работы по сведению норм, устанавливающих административную ответственность, в единый Кодекс и практики его применения рассказал редактор документа, председатель комиссии Московской городской Думы Александр Семенников (фракция «ЕДИНАЯ РОССИЯ»).     

- Александр Григорьевич, скажите, пожалуйста, чем была вызвана необходимость разработки городского Кодекса об административных правонарушениях?

- Вопрос резонный, ведь к началу работы над городским административным кодексом в стране уже давно действовал Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях. Однако административное законодательство относится к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъекта Федерации, и, следовательно, федеральный Кодекс не охватывает всех правонарушений, которые совершаются на территории Москвы, и требуют соответствующей реакции со стороны властей. Кодекс города Москвы об административных правонарушениях был принят 21 ноября 2007 года, но работа над ним началась несколькими годами ранее. В то время в городе действовали десятки законов, правил, нормативов, инструкций, устанавливающих административную ответственность, принятых в разное время самыми разными организациями, и имевших разную юридическую силу. ?мелся даже достаточно большой блок формально действовавших правовых актов советского периода. Все они составляли конгломерат, ориентироваться в котором даже юристам было очень сложно. Кроме того, поскольку действовавшая нормативно-правовая база создавалась самыми разнообразными организациями и учреждениями, появлялись и своего рода «отраслевые законы», в том числе и не всегда высокого качества. Часто правила и инструкции содержали запреты, не обеспеченные административными санкциями, что превращало их в пустую формальность, а ведь такого быть не должно – если есть запрет, должна быть и санкция за его нарушение. Так что причин для принятия городского административного кодекса было более чем достаточно. Кстати, Москва в этом была не первой, так как на тот момент в 14 регионах России местные административные кодексы уже действовали.

Естественно, что Кодекс города Москвы об административных правонарушениях не просто вобрал в себя действовавшие запреты. В процессе его создания была проведена тщательная «инвентаризация» существующей нормативно-правовой базы: устаревшие нормы в Кодекс не попали, а те, которые не утратили актуальности, но требовали модернизации, были доработаны, но также были введены и новые нормы.

- Какова структура Кодекса, и какие виды правонарушений прописаны в нем?

- Как я уже говорил, административное законодательство относится к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъекта Федерации и мы, московские законодатели, можем принимать нормативные акты только по тем вопросам, которые не урегулированы федеральным законодательством. Таким образом, федеральный и московский кодексы дополняют друг друга, и каждый гражданин должен понимать, что отсутствие какой-либо нормы в Кодексе города Москвы об административных правонарушениях еще не означает отсутствия административной ответственности за то или иное конкретное правонарушение – надо еще обратиться к федеральному Кодексу.

Кодекс города Москвы об административных правонарушениях включает в себя 17 глав, и почти все они прямо или косвенно направлены на защиту прав и интересов москвичей. Так, главы 2 и 3 устанавливают административную ответственность за правонарушения, посягающие на права граждан и здоровье населения, на общественный порядок и общественную безопасность. Глава 4 защищает от нарушителей в области охраны окружающей среды и природопользования. Глава 5 посвящена правилам обращения с домашними животными. Главы 6, 7 и 8 говорят о нарушениях в области землепользования, градостроительства, эксплуатации объектов городской инфраструктуры и благоустройства. Девятая глава устанавливает ответственность за нарушения норм и правил использования жилых помещений и объектов нежилого фонда. В главе 10 содержатся нормы, позволяющие поддерживать порядок на транспорте. На защите москвичей от недобросовестного предпринимательства стоит глава 11. Глава 12 содержит нормы административной ответственности за бюджетные правонарушения. Наказания за нанесение ущерба памятникам истории и культуры устанавливает глава 13.

Граждане, обращающиеся к городскому Кодексу, должны внимательно изучить главу 16. В ней подробно расписано, кто может составлять протоколы об административных правонарушениях, каков порядок рассмотрения дел, какие органы могут штрафовать граждан. Для различных правонарушений процедура различна, но общая схема такова – должностное лицо, чаще это сотрудник органов внутренних дел, составляет протокол и направляет его в административную комиссию управы, префектуры, либо в мировой суд. Последние рассматривают все обстоятельства дела, учитывают смягчающие или отягощающие обстоятельства и выносят решение. Знание этих положений позволяет каждому отстаивать свои права и интересы, защищаться от необоснованного привлечения к административной ответственности.

Я неоднократно говорил, что Кодекс города Москвы об административных правонарушениях является своего рода правилами городского общежития, имеющими не столько репрессивный, сколько умиротворяющий характер, предостерегающими от антиобщественных поступков. Мы исходим из того, что абсолютное большинство москвичей – это не просто законопослушные люди, но изначально придерживающиеся корректного стиля поведения, не создающего проблем для окружающих. Думаю, что в этом мы не ошиблись.

- Что показала практика применения норм Кодекса за прошедшие 4 года?

- Четыре года действия Кодекса – это немалый срок, и можно говорить определенно, что мои прогнозы, как его редактора, в целом оправдались.

Большинство москвичей положительно восприняли Кодекс, что совсем не удивительно – ведь он направлен на защиту их прав! Ущемляет же он исключительно тех, кто своими действиями или, наоборот, бездействием, наносит ущерб или причиняет неудобства окружающим. Кстати, среди тех, кто критикует отдельные положения Кодекса, много таких граждан, которые предлагают увеличить штрафы, ужесточить наказания для нарушителей порядка в нашем городе. Например, много поступает предложений усилить наказание для ночных нарушителей тишины, причем распространить ответственность и на дневное время. Также большое количество граждан высказывается по вопросам совершенствования правил содержания домашних животных.

С принятием городского административного кодекса мы получили принципиально новый акт, который сделал более доступным для применения действующее законодательство города Москвы об административных правонарушениях, опираясь на который можно достаточно эффективно вести работу по поддержанию правопорядка в городе, бороться с нарушителями норм и правил городской жизни. При этом никаких революционных перемен не произошло, да мы их и не ждали. Закон – это инструмент, и очень многое зависит от того, кто и как им пользуется. В первую очередь, это касается сотрудников органов внутренних дел, представителей исполнительной власти Москвы. Практика их работы свидетельствует, что они уделяют все больше внимания вопросам повседневной жизни москвичей, отходят от деления нарушений на «важные» и «неважные». Но и сами москвичи не должны оставаться равнодушными, если наблюдают те или иные правонарушения. Как бы ни совершенствовалась работа правоохранительных органов, в каждый двор участкового не поставишь.

- Как известно, жизнь не стоит на месте: происходит дальнейшее развитие общества,  изменяется политическая и социально-экономическая ситуация. Все эти процессы должны находить отражение и в законодательной сфере. Вносились ли за эти годы какие-либо изменения в городской административный Кодекс?

- Высокое качество закона – это не только всесторонне продуманный, тщательно отработанный текст, но и постоянное его совершенствование в соответствии с теми или иными изменениями в обществе. В течение всех этих лет органы исполнительной власти города, правоохранительные органы и Московская городская Дума проводили мониторинг правоприменительной практики, следствием которого становились изменения и дополнения, направленные на повышение эффективности Кодекса города Москвы об административных правонарушениях. Также вносились изменения, направленные на приведение Кодекса в соответствие с изменениями федерального законодательства.

Как я уже говорил, городской административный Кодекс был принят 21 ноября 2007 года, а уже через год, в конце 2008 года в него были внесены изменения, направленные на повышение ответственности за непринятие мер по очистке крыш владельцами особых объектов нежилого фонда, и с этой целью были расширены полномочия Государственной жилищной инспекции города Москвы.

В июне 2009 года в Кодекс были внесены поправки, определившие основные задачи и правовые механизмы осуществления государственного контроля за использованием объектов недвижимости, права и обязанности должностных лиц, осуществляющих эти функции, порядок проведения мероприятий по контролю за использованием объектов недвижимости, регламентированы вопросы пресечения нарушений в этой сфере. При этом учитывались изменения, произошедшие в федеральном законодательстве, и особенности управления имущественно-земельным комплексом в Москве.

Через четыре месяца, в октябре 2009 года, Кодекс города Москвы об административных правонарушениях был дополнен целым рядом статей о новых составах административных правонарушений, что явилось следствием обобщения правоприменительной практики. В частности, они касались вопросов гражданской обороны, правил безопасного остекления, инженерной безопасности зданий и сооружений, безопасности детских игровых площадок. Введение статьи 8.3.1 Кодекса было обусловлено участившимися случаями аварий на детских аттракционах и халатным отношением их владельцев к безопасности детей. Теперь возможно привлечение к административной ответственности не только владельцев аттракционов, но и должностных лиц, в чью компетенцию включена обязанность по надзору за эксплуатацией таких технических устройств. Кроме того, были увеличены размеры штрафов за нарушение тишины и покоя граждан, нарушение правил создания и содержания зеленых насаждений, правил содержания домашних животных, загрязнение территории, связанное с эксплуатацией и ремонтом транспортных средств, торговлю с рук и предоставление услуг населению в неустановленных местах и другие правонарушения. Уточнялись полномочия отдельных государственных органов (Объединения административно-технических инспекций города Москвы, административной комиссии при Правительстве Москвы, административных комиссий префектур и управ, должностных лиц территориального органа МЧС) по составлению протоколов и рассмотрению дел об административных правонарушениях (статьи 16.3 и 16.5). На повышение эффективности деятельности органов государственного финансового контроля были направлены изменения статей 15.1 и 15.2.

Следующие изменения были внесены в марте 2010 года с целью создания действенного механизма привлечения к ответственности лиц, нарушающих установленный порядок распоряжения, использования и соблюдения режима использования земель, объектов нежилого фонда, находящихся в собственности города Москвы, порядка изменения целевого назначения объектов нежилого фонда. Усиливались меры ответственности за самовольное ограничение доступа на земельные участки общего пользования, нарушения порядка распоряжения землей и разрешенного использования земельного участка, использование объектов нежилого фонда без надлежаще оформленных правоустанавливающих документов, и еще целого ряда подобных правонарушений.

Изменения городского административного кодекса происходили и происходят постоянно, о них можно рассказывать долго. Из числа последних и довольно резонансных назову повышение в июне 2011 года размера штрафа со 100 до 1.000 рублей за неоплаченный проезд и провоз багажа в наземном городском транспорте общего пользования и метрополитене.

Последние на сегодняшний день поправки в Кодекс были внесены 23 ноября 2011 года, установившие административную ответственность за самовольное устройство искусственных неровностей – «лежачих полицейских». Еще две поправки касаются сферы игорного бизнеса и розничной продажи алкогольной продукции.

 - Будет ли и дальше совершенствоваться административное законодательство столицы? 

- Административное законодательство – одно из наиболее мобильных, так как оно лежит ближе всего и к повседневной жизни граждан, и к множеству явлений социально-экономической сферы. ? его изменения должны происходить сообразно изменениям в жизни. Сегодня мы видим, что темп этих изменений не снижается, наша страна, наш город стремительно меняются, меняется образ жизни москвичей, поэтому, вне всяких сомнений, совершенствование административного законодательства будет продолжаться.

Беседу провела Людмила Столетнева